作者 | 第一财经 陈益刊

今年政府工作报告在部署 2025 年政府工作任务时明确提出要 " 严控财政供养人员规模 "，引发了社会各界对我国财政供养人员规模的广泛关注。然而，受限于相关统计数据未公开披露，相关研究和讨论长期围绕在推测层面，缺乏基础的事实性数据支撑。

近期，来自复旦大学中国社会主义市场经济研究中心张军、马欣榕、刘志阔在《经济学 ( 季刊 ) 》发表《中国财政供养人员规模估算与结构分析》一文，对 2004 年至 2020 年间我国财政供养人员的总体规模及结构特征进行了基础性的测算和分析。根据估算，若考虑所有工资福利列入政府财政预算范围的人员，近年来我国财政供养人员的总体规模仍呈现上升态势，2020 年达到约 6846 万人，但增速已趋于平缓。

上述文章作者之一的复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授刘志阔告诉第一财经，相比于关注财政供养人员规模的具体数值，其结构上的变化趋势更加具有研究价值和政策意义。财政供养人员构成中，占主要比例的是在职的编制内人员，而近些年国家通过深化机构改革、优化编制管理等措施，严控编制内人员规模，从最新的估算数据来看，在职的编制内人员稳中有降。

比如，根据税务总局今年 6 月披露的《中国税务年度报告 2024》，自 2018 年国税地税机构合并以来，全国税务系统在职人员呈现出总量精减、结构优化的发展态势。在职人员总量由 2018 年底的 74.02 万元下降至 2024 年底的 65.04 万人，降幅达 12.13 个百分点。

2023 年中共中央 国务院印发《党和国家机构改革方案》中提出，精减中央和国家机关人员编制。中央和国家机关各部门人员编制统一按照 5% 的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。

刘志阔指出，研究结果显示，2004 年以来，我国财政供养人员规模的增长其实主要源于离退休人员和编外人员数量的上升。随着老龄化程度加深和人均寿命的延长，离退休人员占财政供养人员比重不断提升，到 2020 年增至近四成。同时，2013 年以后编制外人员呈现一定增长势头，尽管总体规模不大，但到 2018 年其数量已较 2004 年增长一倍。从层级结构来看，中国财政供养人员三分之二集中在市县及以下的基层政府。

更为重要的是，财政供养人员在全国各地分布存在明显差异，供养率（财政供养人员占总人口比重）在地区间呈现 " 西高东低 " 特征，人口流出地区供养率相对偏高，而人口流入的东部地区财政供养负担反而较轻。

这也使得不同地区间财政供养人员出现富余和紧缺并存的不平衡现象。比如，2021 年全国政协委员李冬玉就曾以西部某县为例称，该县 2019 年常住人口仅有 3.02 万人，但有财政供养人员 6000 余人，" 官民比 " 达到了 1:5。而第一财经记者实地走访一些经济强镇发现，尽管一些镇的经济总量超千亿，受制于镇级编制，不少岗位人员紧缺。

刘志阔表示，正是由于财政供养人员在空间配置存在一定程度上的失衡，一些人口大量流入的地方出现政府工作人员不足的情况。因此在控制财政供养人员方面不应简单采取 " 一刀切 " 的策略，财政供养人员的分配与考核应以人均指标为依据，提高常住人口和公共服务的匹配效率。与此同时，在财政供养人员退出通道相对不畅的现状下，新增人员配置不宜只着眼于短期需求，而应充分考虑更长的周期，对增配决策保持高度审慎，确保队伍结构可持续。

他认为，在当前国家严控财政供养人员规模的政策导向下，未来几年财政供养人员数量预计将保持总体稳定，不会出现快速增长。而要控制财政供养人员规模，首先需要推进政府职能转变，进一步明确和优化政府与市场的职责边界。同时，应当加强各项改革的协同，如考虑适当精简行政层级，合理调整优化行政区划，提高行政效能。此外，可以根据地区间实际情况的差异，因地制宜地简化机构设置，适当统筹精干人口小县行政事业单位，减少重叠的行政管理，减轻财政负担。

近些年部分地方开展人口小县机构改革试点，压减财政供养人员。

比如，近日湖南省财政厅网站披露的《郴州财政：拧紧 " 节流阀 " 过好紧日子》一文称，郴州市建立 " 人员编制动态监测 + 财政支出刚性约束 " 双规制，推进机构精简和人员减压，着力破解财政供养负担重、人力资源配置效率低等难题，以经费杠杆倒逼机构精简与人员优化。2023-2025 年，全市撤并机构 112 个，精简人员 3021 人，节约开支 1.2 亿元；2024 年底市直编外人员较 2023 年 5 月减少 544 人，年节支超 2000 万元。